1662年，古典经济学家威廉·配第率先提出人力资本理论[ [英]威廉·配第:《赋税论（1662）》，马妍译，北京：中国社会科学出版社2010年版，第18页。 ]，提出了经济运行与产出的过程和结果受劳动力数量和质量影响的观点。历史发展的实践证明，劳动力质量对经济运行确实具有重要作用，在一些特定行业中，劳动力的质量甚至起绝对作用。劳动力的质量可以通过工作熟练度、学识、忍耐力等多方面予以衡量，时间和金钱可以作为提升劳动力质量的投入成本，并在日后能够发挥创造价值的过程中将成本收回。因此，劳动力质量是一项包含时间、金钱等各种投入成本的集合，本质上是一种人力资本。马克思认为人力资本具有特殊作用，人力资本对经济增长的作用不可替代。1950年末，经济学家舒尔茨在《论人力资本投资》中系统地阐述了人力资本的概念、性质和内容，认为人力资本是经济发展的众多推动因素中最独特和最有效的因素，其作用是其他单纯依靠数量提升的因素所不能及的[ [美]舒尔茨:《论人力资本投资》，北京：北京经济学院出版社1990年版，第22页。 ]。
改革开放以前，东北地区重工业和资源产业发展需要大量人才，该地区教育投资需求较高，劳动人口中人均受教育时间相对较长。改革开放以后，东部经济发展吸引了全国各地区的优质人才，人均受教育时间普遍较长，而经济相对滞后的中部和西部的人均受教育程度则普遍低于东部和东北地区。从反映人力资本流量的中等职业学校师生比、普通高校师生比来看，中西部地区的教师资源相对东部和东北比较匮乏。从政府教育投入指标看，中西部并不比东部处于劣势，但人力资本因素与当地经济发展现状不太吻合，西部政府教育经费投入较高的几个省份并没有在师生比上有相应表现，这与自发性人口区际流动存在很大关系。进入21世纪以来，中国实施“科教兴国”和“人才强国”战略，全国人才体系建设成效明显，各类人才显现为规模扩大且快速增长的状态。据中国首次全口径人才资源统计，截至2010年底，全国人才总量达到1.2亿人，比2008年增加780万人，人才资源总量占人力资源总量比重达到11.1%。[ 中国就业：《全口径人才资源统计》，2018年8月19日，见http://www.chinajob.gov.cn/DataAnalysis/。]截至2016年底，全国累计共有2358万人取得各类专业技术人员资格证书，[ 中华人民共和国人力资源和社会保障部：《2016年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2018年8月19日，见http://www.mohrss.gov.cn。]留学回国人员、留学回国人员创业园的数量直升，专业技术人才知识更新工程大幅推进。值得注意的是，自2000年国务院正式做出“实施西部大开发战略”以来，中国西部地区的人才增长速度也超过了全国的平均增长水平，并且明显高于中部和东北地区，不过中西部的高人才增长速度与其基数较低有关，全国优质人才目前仍然在北上广和东部沿海城市集中。东部沿海省份因经济发展环境优越、发展空间较大、工资水平高等诸多因素，吸引了大量欠发达地区的人才和熟练技术工人自发聚集。中西部地区仅能留住一些教育水平低下或者年龄偏大的劳动力，人才优势出现东部富、中西部贫的局面，全国人才主要向京、苏、粤、沪、鲁、辽等地流动，流出地则主要集中在川、贵、滇、桂和湘等地，数量规模达到10万人以上，川、贵、滇、桂、湘等五省份高素质人才流失量占到全国流出人口总量的一半左右。人才的流动，一方面可以激活流入地经济，提高工资水平，但对于流失地来说，对未来经济发展需求埋下人才缺失隐患。事实上，中西部地区人力资本存量较低，劳动和人员配套政策相对稀缺，使这些地区难以跨越人力资本积累陷阱。
教育水平是反映人力资本存量的重要指标，提升经济后行地区的教育水平，扩大人力资本存量，是区域间对外贸易收敛与经济差距收敛的路径之一。中国政府和教育主管部门应继续优化教育资源区域布局，支持东部地区率先实现教育现代化，加大对中西部的革命老区、民族边疆地区和特困地区新增教育资源的倾斜力度，持续推动东北地区提高教育服务支撑老工业基地全面振兴的能力。通过优化教育资源布局，全方位、多层次的统筹推进四大区域的教育发展，加快提升人力资本水平建设，推动中国由人力资源大国成为人力资本强国。
一、扩大教育经费投入，尤其扩大中西部地区教育经费资助
中国的财政性教育投入占国民生产总值的比例相对世界其他国家一直不高，2001年教育经费占国内生产总值比例突破了3%，2012年达到4%，2016年占到了5.2%。根据统计，在国家财政性教育投入上，目前发达国家占国民生产总值的比重达9%左右，超过世界7%的平均水平，经济欠发达国家则远落后于世界平均水平，占比为4.1%左右。相对而言，中国教育经费投入还需大幅提升。1985-2016年间，中国高中及以上受教育人口总规模有了明显改善，但与发达国家相比还有很大差距。1985年中国高中及以上受教育程度人口仅占比14%，大专及以上受教育程度人口仅占比2%，至2016年，两指标分别上升到了36%和16%。但是，人力资本存量远远低于其他国家，2016年中国中国公民平均受教育年限仅为7.7年左右，与世界平均水平相差3年，与万美元以上高收入国家相差6.2年，仅略高于低收入国家的平均水平；在24-64岁的青壮年人口中，全球国家人口中拥有大学学历比例最高的为俄罗斯，占比54%，加拿大、日本、美国等都在40%以上，韩国、澳大利亚、英国等占比30%以上，中国仅为8.9%。人力资本的地域差别也非常大。2016年中国人力资本总量按当年价值计算为1503.6万亿元，人均人力资本按当年价值计算为132.7万元，人均人力资本前五位均位于东部发达地区，分别为北京、天津、上海、浙江和江苏，后五位均位于西部欠发达地区，分别是是新疆、青海、云南、西藏和甘肃。2016年，东部地区人均人力资本为38.61万元，人均劳动力人力资本为20.73万元，西部地区仅占东部地区的50.38%和53.21%，分别为19.45万元和11.03万元。东部地区经济发展较快，政府有相对充足的财力支持公共教育支出，居民收入相对较高，愿意也有能力承担教育投资。中西部落后地区经济发展落后，政府收入少财力弱，难以承担公共教育经费的大量投入，另外，东部地区外资和跨国公司的大量涌入提升了东部地区的人力资本，形成了教育与经济之间互动式增长；而中西部地区经济发展落后导致居民收入普遍较低，对教育经费的投资有限，经济水平无法有效助力教育投入的跟进，教育水平滞后进一步制约了人力资本水平的提升。因此，建议中国政府继续做好教育经费投入的区域平衡和调节，继续加大对中西部地区的教育资金资助和教育资源倾斜力度，以促使教育水平与经济增长实现良性互促，尽快提升人均人力资本水平。
特别需要提出的是，近年来国家为推动中西部教育迈上新台阶，制定并实施了多项具体的改革措施和发展计划，从教育基础设施建设与安全保障、农村义务教育经费改革、学生营养改善计划、农村教师特岗计划以及实施对口支援、定向招生等地方支持政策等方面全方位、多层次的保障中西部地区教育水平的改善和提升。但是，对于中西部地区来说，实现教育水平与经济增长良性互促并不是一蹴而就的事情。中西部地区在发展初期由于多方面原因，发展基础并未夯实，经济社会发展相较于东部发达地区来说相对滞后，使得如今中西部地区教师资源及优质教育资源等相对匮乏，特别是农村、民族、边远、贫困地区更是严重匮乏。教育基础差，保障能力弱、教师及优质教育资源匮乏的教育现状使得中西部地区人民群众接受良好教育的需求难以满足，教育质量总体不高，人力资本水平相对低下，难以适应经济社会发展对各类人才的需要。
建议中央政府继续出台措施加大对中西部地区教育投入。首先，继续支持改善中西部贫困地区落后办学条件，进一步完善义务教育经费投入的保障机制，鼓励东部地区对西部地区进行教育帮扶，借助信息化手段，加强校际合作，扩大优质教育资源的受益，让东部地区的先进教学理念、教研成果惠及西部地区；其次是加大基础教育经费投入，继续支持学前教育发展，健全农村学前教育保障体系，保证普及中西部农村地区中小学义务教育；其次，增加中西部地区职业教育投入，大力培养适应当地经济发展需求的高素质技能型人才，高职院校是培养“大国工匠”的重要渠道，应将敬业、精益、专注、创新的工匠精神融入到学生日常教育中，提高学生的技术技能水平和就业创业能力，在解决个人职业发展、家庭脱贫致富等社会民生问题的同时，更重要的是为中西部地区逐步承接东部地区产业转移提供人力与技术支撑；第三是加大高中阶段教育经费的投入力度，完善教育经费投入机制，不断提高中西部地区高中阶段教育普及水平，全面提高中西部地区劳动力的基本素质，增加人力资本储备；第四是增加中西部地区的高等教育投资，高校作为接受高等教育的主要渠道，其质量的好坏对提升高校所在地及周边地区人力资本存量和流量具有重要影响，中央政府应支持中西部高校建设一流大学和一流学科，加大对于中西部地区资源配置、高水平人才引进等方面的倾斜力度，尤其是中西部地区作为“一带一路”向西“对外开放”的窗口，应发挥范式效应，着力培养更多的高级工程技术人才和管理人才，为“一带一路”建设提供人才支撑。第五是支持民族教育发展，把民族教育摆在区域发展总体战略中更加突出的位置，加大对少数民族和民族地区的政策优惠力度，有针对性的制定各项改革发展措施，如，继续选拔新疆、西藏优秀的初中毕业生前往我国发达地区接受高中阶段优质教育，组织内地优秀教师到西藏、新疆支教，继续实施高等学校招生向民族地区倾斜的有关政策，快速提升各级各类教育普及水平和办学质量，确保人口较少民族学生有更多机会进入高水平大学学习等，实现民族地区教育跨越发展。
二、均衡教育资源分配，增加中西部地区接受优质高等教育的机会
中西部地区作为中国人口最为密集的区域，其经济发展程度必然影响国家现代化建设的进程。中西部地区人口质量如若在较短时间内得到提升，中国由人力资源大国向人力资源强国转变的时间会大大缩短。从全国高等教育的总规模来看，2016年，中国高等教育在学总规模3699万人，比2012年增加373.8万人，增长11.2%，占世界高等教育总规模的比例达到20%，已成为世界高等教育第一大国；高等教育毛入学率达到42.7%，比2012年提高12.7个百分点，提前实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要》确定的40%目标，正在向国际公认的高等教育普及化阶段迈进。然而各区域的差距却非常明显，2016年，西部欠发达地区高等教育毛入学率只有11%-12%，贵州、云南两省毛入学率均低于30%，而东部地区已高达50%，上海市则超过70%。
面对优质高等教育资源分配严重不均衡的现状，中央政府应优化顶层设计，大力整合教育工程项目，推动中西部地区高等教育优质资源不足的状况逐步缓解。首先，继续实施中西部专项招生计划和新增招生计划，对中西部高等教育资源短缺地区制定专项政策，确保更多的中西部学生进入高校接受高等教育；其次，继续对中西部地区高等教育发展给予支持，通过深入实施中西部地区高等教育振兴计划和高校基础能力建设工程，改善中西部本科高校办学条件，提高办学水平，建成一批有特色、高水平的高等学校；第三，推动中西部地区地方政府加大各类教育的普及和投入，大力发展职业教育，提升教育发展的综合实力，以满足中西部经济社会发展的实际需求，这对于缩小发展差距、加强与其他发达地区的交流与合作具有重要意义；第四，继续面向中西部预计录取率较低、高教资源缺乏的省份特别是农村和贫困地区，实施支援中西部地区招生协作计划和定向招生专项计划，支持赣南等原中央苏区和其他重点贫困革命老区教育发展，疏通农村和贫困地区学生纵向流动的渠道，增加招生名额，全力保障农村和贫困地区的学生接受优质高等教育的机会；第五，协调各方探索建立“一带一路”沿线省区市教育交流与合作机制，推动“一带一路”沿线省份特别是建设核心区的高等教育和职业教育发展，同时加强中西部沿线省份高校与“一带一路”沿线国家高校的国际教育交流与合作；第六，完善区域教育协作机制，如加强长江经济带教育互联互通，疏通阻碍各区域高等教育、职业教育资源要素流通的瓶颈，为产业由东向西转移奠定有序基础。
三、增加技能培训投入，提高国民整体技术能力与素养
近年来，中国政府已累计投入20.5亿元推进技能人才培养工作，截至2016年底，中国高技能人才达4791万人。国家聚焦高技能人才培养，加大高技能顶尖人才培育的资金投入，对提高国民整体技术能力将起至关重要作用。但是，与中国经济发展需求相比，全社会技能人才供给仍然匮乏，各级地方政府还应加快构建面向全体劳动者的职业培训体系，通过在更大范围内开展多层次的岗位技能提升培训和创业培训等，扩大受培训人员规模，为经济发展提供充足的技能人才支撑。
建议建立和完善政府、企业、社会联合开发的技能培训投入机制。其一是政府加大投入。各地各级政府要完善对高技能人才培育机制，通过设立针对高技能人才培养的专项资金，在师资培训、表彰奖励等方面加大资金投入，吸引更多高技能人才参与当地经济社会建设。在安排职业教育及基础设施建设专项经费时，可向高技能人才培养基地倾斜，以用于技工教育和高技能人才培养。其二是督促企业落实投入。各级政府还要督促企业设立职工教育培训经费，确保每年按比例用于高技能人才培养。政府要依法对未开展或没有能力开展职工教育培训的企业的职工教育经费实行统筹，由相关职能部门统一组织培训，尤其要确保高技能人才培养的份额。其三是鼓励社会投入。各类职业院校和社会职业培训机构的兴办除了政府力量主导外，还需要引导企事业单位、社会团体、个人等社会力量的积极参与。鼓励、引导金融机构、民间力量等投身职业教育培训产业，合力推进高技能人才培训院校及公共实训基地建设。
值得注意的是，中西部地区的技能培训需求格外迫切。随着农民工兼业收入比例增加，农村劳动力外出进入现代工业部门就业机会增加，使得中西部劳动力不仅仅限于地区内部流动，跨区域劳动力流动越来越频繁。而中西部地区经济发展水平较为滞后，在本地熟练劳动力流出的同时却难以引进外来人才进入本地，导致经济发展与人才储备不相配，而东部地区高技术产业向中西部地区的扩散和转移又在不断加快，当地对高素质、高质量劳动力的需求会进一步增加，技能型劳动力短缺现象会更加严重，导致工业发展与人才需求不相配。目前中西部地区经济发展迫切需要增加针对当地劳动力现状的技能培训，以提高劳动者的技术技能和人力素养，助推中西部地区经济结构调整和产业结构优化升级。建议中西部地区政府不断完善制度安排和政策体系，持续加大职业技能培训和技能人才培养的资金投入，安排专项资金用于农民工职业培训、毕业学年学生培训，支持和促进以职工职业培训为主要内容的人力资源建设，包括用于支持各类企业组织开展职工职业培训的经费补贴，对高技能人才培养基地建设、职业培训基础能力建设等给予经费支持等。
四、开放教育资源，鼓励并引导各类优质资金进入教育领域
按照加入WTO的关于服务贸易领域开放的承诺，中国允许境外方在初高中教育、大学教育、继续教育等领域提供教育服务，并允许以商业存在的形式进行，即允许外商投资公司在中国境内开展教育活动。中国可以依据不同地区实情因地制宜开门办学，通过引进境外优质教育资源，借鉴发达国家在创新人才培养、职业培训、教育信息化建设、教育管理方面成熟的经验，吸取他们教育与社会需求匹配的经验与做法，依法举办高水平的中外合作办学机构，助推国家教育现代化的发展。中国中西部地区教育资源相对匮乏，可以在坚持优秀中国传统文化和马克思主义建设道路总基调的基础上博采众长，在教育资源开放方面步伐迈得大一些以做有益尝试，从基础领域完善资源配置，缩小区域间差距。
与此同时，教育资源开放不仅仅是对外国教育资源的开放，还包括国内教育资本的开放。各地区政府在加大教育投入的同时，还需制定各项改革发展措施，进一步完善民办教育相关政策和制度，优化教育资源配置，扩大优质教育资源供给，提升教育领域的多元性，激发民办教育体制机制上的优势和活力，吸引、鼓励及引导民间资本、管理和品牌资源参与到教育发展中，逐步形成公办教育与民办教育互补并存的发展格局，满足社会多样化的教育需求。其中，针对学前教育与学历教育发展，可以鼓励和引导民间资本扶持民办幼儿园、中小学校等办出特色；针对职业教育发展，可以鼓励和引导民间资本参与建设一批有特色、高水平、高质量的民办职业教育学校和学科；针对职业培训和继续教育，可以鼓励和引导民间资本通过参与社会在职人员职业培训、转岗培训、农村劳动力转移培训等各类以社会需求为导向的非学历培训和继续教育培训，不断满足各类教育的发展需求，鼓励建立具备专业教育资质的民办学校和培训机构，推进终身学习体系和学习型社会建设，大幅提升各地区特别是中西部地区教育公共产品的生产能力。
摘自张红霞《对外贸易差异影响我国区域经济协调发展研究》（人民出版社，2018年版，第191-192页、第240-247页，因内容需要有所删减）
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