山东省高密市李家营小学新建3000平方米教学楼，增加学位180个，班额从47人降到了班均33人，实现了小班化教学。图为孩子们在新校园里快乐做游戏。孙世杰 李海涛 摄

　　“当我们改变规划，要建设这块大操场时，其实已经晚了！”站在学校门口，山东菏泽郓城县南城中学校长谭金辉看着崭新的操场感慨道，“当时开发商已在开挖地基，但为了面向未来建一所更宽敞的学校，县委书记刘文林亲自出面协调，财政又补偿了1500万元，这才‘抢回’了16亩地。”有了地，学校布局自然更从容。目前，南城中学建起了可容纳40个班的教学综合楼，各种功能教室一应俱全，原来学校70多人的超大班额，如今已降到标准班额以内。

　　南城中学成功扩地盘的事儿，是山东省近两年来创新机制，着力化解城镇中小学大班额问题的一个缩影。过去两年里，山东省在大力推进农村学校全面改薄工程解决“农村弱”问题的同时，创新机制，强力推进化解城镇大班额工程，破解“城镇挤”问题，计划用1220亿元的资金，在齐鲁大地的城镇地区“种出”253万个学位。

　　超千亿元的资金投入，新增规划教育用地8万多亩，补充教师11.86万名，这些庞大的数字意味着什么，当地如何在两年的时间内破解了这些难题？在今年底工程接近尾声的时候，记者进行了深入采访。

　　基础教育要提质发展，必须啃下大班额这块“硬骨头”

　　“山东的基础教育总体底子较好，但是制约长远发展的问题依然不少。作为一个人口大省，学位其实一直处于紧张状态。尤其是城镇地区，较为普遍地存在着大班额和超大班额现象。”对全省基础教育发展面临的“卡脖子”问题，山东省教育厅巡视员张志勇一直非常关注，甚至有些着急。

　　“推进教育优质均衡发展将是未来一个阶段山东义务教育发展的重要战略命题，城乡教育一体化无疑需要‘双轮驱动’，在农村义务教育‘全面改薄’工程实施后，城镇教育资源的配置问题更显紧迫，这在一定程度上已上升为主要矛盾。”张志勇说，城镇化是历史趋势，同样是山东乃至国家发展的制度红利，教育必须及时、高效地应对好这一趋势。

　　城镇化的不断加速令城镇地区学校承受着巨大压力。根据2015年山东省进行的调查，2014学年全省超过标准班额的班数达到10.6万个。城镇大班额问题全省17个地市“无一幸免”，有的地市中心城区大班额比例达到90%以上，甚至有的超大班超过了标准班额上限的两倍。

　　城镇化的快速推进令城镇教育承压，而全面放开二孩更是加剧了矛盾。山东省教育厅基础教育处处长仲红波说，二孩政策实施后山东每年多增幼儿50万人，两种因素的叠加让城镇学校面临着更大压力。

　　“教育学生和种庄稼一样，栽得太稠，势必会影响单株产量，学校班额太大，也一定会影响每一名学生的受教育质量。”山东省郓城县教育局局长李宗玉说。“大班额问题严重损害了学生利益，加重了教师负担，影响了教育教学质量，阻碍了教育改革发展。”该省教育厅厅长左敏表示，教育要从外延发展真正转移到内涵发展上来，必须考虑师生比问题，做好教育资源的配置工作，否则不可能在拥挤的教室里实现教育的现代化。因此，必须要把这块“硬骨头”啃下来。

　　决心已下，很多现实问题迎面而来。大量的新建、改扩建学校，预计需要超过1000亿元资金，钱从哪儿来？更难解决的是土地问题，现在一个县每年新增城镇建设用地指标只有几百亩，教育用地怎么“抠”出来？还有人的问题，在编制硬约束下，需要新增的10多万名教师该如何补充？

　　要在短时间内解决这些问题，没有创新性思维，不行；没有创新性手段，也不行。但路在何方？教育部门的很多干部都捏着一把汗，不少地方干部也觉得这似乎不可能。

　　山东省委、省政府当即明确，“解决好城镇普通中小学大班额问题，是全面建成小康社会的内在要求，是加快推进新型城镇化的客观需要，是教育均衡发展的应有之义，也是深化基础教育综合改革的重要基础”。时任山东省委副书记、省长郭树清作出重要批示，推动大班额问题的解决。

　　省委、省政府解决问题的决心和一系列政策举措，让人们看到了解决大班额问题的希望，也给相关部门和学校吃了一颗“定心丸”。随后，各项工作紧锣密鼓地启动实施。

　　2015年9月20日，时任山东省委常委、常务副省长孙伟主持召开全省解决城镇普通中小学大班额问题电视电话会议，要求各地痛下功夫，按照特事特办、综合施策、用好存量、扩大增量的原则，两年内解决大班额问题。也正是在这次会上，山东省编办主任、教育厅厅长、财政厅厅长、人力资源和社会保障厅厅长及国土资源厅、住房和城乡建设厅、省金融办等部门相关负责人悉数到场，齐心协力推进解决大班额问题的工作格局形成。

　　为确保实效，山东省政府还将解决大班额问题纳入对各地科学发展综合考核，切实强化各级政府主体责任。此外，通过由省政府办公厅牵头组成督查组不间断地开展专项督查，对工作不力的进行问责，确保各地工作强力推进。

　　强化财政金融投入，多方着力“找钱”

　　兵马未动，粮草须先行！“山东首先加强财政投入。”左敏说，2015年至2017年，山东省财政安排以奖代补资金20亿元以上，用于奖补各地解决大班额问题发生的人员支出和建设费用。同时，该省要求各市、县（市、区）落实经费投入主体责任，保障解决大班额问题资金需求。

　　20亿元大班额资金分为补助资金和奖励资金两部分，其中，补助资金16亿元，按大班额数量、学生人数、人均财力等基础因素分配，各地补助总额一次确定、分年拨付。其余资金为奖励部分，按大班额控制情况、解决大班额任务完成情况、市县投入情况、专项资金管理使用等因素分配。在省财政奖补资金的支持引导下，各级财政共投入化解大班额资金达到约300亿元。

　　在加大财政投入力度的同时，山东省部分政策性银行、商业银行为解决大班额问题提供金融服务，全省累计获得银行贷款298亿元用于学校建设。

　　乐陵市是著名的金丝小枣之乡，但经济基础较为薄弱。“在建设资金缺口较大的情况下，市里搭建起多元化学校建设融资平台，采取由建筑公司垫付资金，竣工后再分3年按照4∶3∶3比例付清款项的‘433’模式，顺利启动了学校建设项目。”该市教育局局长韩文龙介绍，去年相关建设资金逐步到位后，可能的融资风险已被化解。

　　截至今年8月底，山东还有9个市、33所中小学采用PPP模式（一种融资和项目管理模式）建设，累计投资达到58.7亿元。其中，禹城市城乡教育综合发展PPP项目，采用可行性缺口补助的回报机制，对城乡中小学校建设项目进行PPP模式运作，已被列为国家级PPP示范项目。

　　多方着力“找钱”的同时，减支也很重要。山东省财政厅、省物价局、省教育厅等部门联合出台政策，免收中小学校舍建设涉及的24项行政事业性收费和政府性基金，同时减免了12项经营服务性收费。山东省政府新闻发言人李娥说，这些政策直接降低学校建设成本15%左右，同时大大缩短了相关手续办理时间。

　　省市县三级统筹，确保足够的教育用地

　　在建设用地指标日益紧张的情况下，学校建设用地无疑是解决大班额问题必须攻克的难题。

　　“每个县区用地指标都很紧，用地矛盾非常突出！如果再遇上一些性质比较复杂的土地，光审批办理完建设用地手续，就得一两年时间，我们的工作等不得。”由淄博市九部门组成的解决大班额问题联席会议办公室主任晏刚说，在短时间内拿到用地指标，把用地手续办结，是化解城镇大班额工作成功的关键所在。

　　时间紧、任务重，按照常理出牌肯定不行。山东省委、省政府明确办法：需要新增学校建设用地指标的，通过“一校一案”的方式，由省、市、县三级统筹保障解决。省级层面首先单列，仅2016年，山东解决大班额问题等学校建设工作就单列新增用地指标两万亩。在编制年度用地供应计划时，新增挖潜的用地指标优先用于解决大班额等学校建设问题，支持通过梯次补位办学、盘活闲置废弃教育用地等方式，充分挖掘教育用地资源，优先满足城镇中小学发展需要。

　　在山东，保障解决大班额问题和“全面改薄”工作用地被列为“优先级”。该省多市国土部门出台专门工作意见，明确提出解决大班额问题和“全面改薄”用地未保障到位的县区，其余新增建设用地申请一律不批。

　　在土地清理上，各地因地制宜动起脑筋。“淄博张店区马尚一中扩建工程用地，是几个村的集体用地、民宅等各种用途的土地凑起来的，办理审批手续涉及的环节多，如果按部就班，就会耽误建设工期。”淄博市解决大班额问题联席会议办公室副主任宋乐成告诉记者，“在前期工作中，工作人员加班加点做好各项审批准备工作及拆迁补偿预案，并将遇到的问题列入反映清单，按照‘基层一线、区县、市教育解决大班额问题办公室、全市解决大班额问题联席会议办公室’的渠道，垂直报到全省解决大班额问题土地‘一校一案’统一审批平台，最终顺利解决了扩建土地问题。”目前，该校扩建主体工程业已完成。

　　“淄博市需要解决大班额问题的学校有21所，需要新增建设用地576亩。如此集中的用地指标之所以能够顺利解决，主要得益于当地创新实施的‘容缺受理’和‘绿色通道’机制。”晏刚说，“‘容缺受理’主要指对于前期材料不全的项目，出具符合相关部门要求的证明材料后，即可预先下达新增建设用地指标，提前开展土地征收报批工作。‘绿色通道’主要是指将全市解决大班额问题用地全部纳入行政审批‘绿色通道’，从土地下达、增地报批、招拍挂供地到登记发证，做到专人送达、全程跟踪，对市级审核事项全部从纸质‘串联审核’改为网络‘并联审核’，有效保障了解决大班额用地审批手续的快捷高效。”

　　在山东，创新工作方式、务求实效确保学校用地的办法有很多。2015年，莱芜当地决定在莲河学校已有小学部的基础上，再征土地13亩扩建初中部，将凤城高中的初中部合并搬迁到莲河学校办学，通过一次建设，“一条龙”联动解决小学、初中、高中3所学校大班额问题。

　　“然而，13亩土地上既有住户和村民的坟墓，还有违章建筑，拆迁补偿要价数千万元，拆迁征地难度很大。”莲河学校校长张丰俭说，针对这一问题，莱芜市、区两级政府多方协调，并结合创建全国卫生城市工作，推动违建依法拆除及合法建筑合理补偿工作，于2015年底前完成了拆迁工作，今年秋季开学前，完成了学校扩建任务。

　　“全市解决大班额问题有校舍建设任务的学校总共28所，共需征地749.04亩，每一所新建、改扩建学校的背后，都有一个令人难忘的故事。”莱芜市教育局局长李维运说，“学校建设用地，有的需要从其他单位置换，有的已经抵押给了银行，有的征地拆迁牵扯到各方的头绪纷繁复杂，每一块地都需要一事一议、一校一案，逐个解决。”

　　截至记者发稿，全省学校建设开工面积4049.35万平方米，为总规划的108.47%。学校建设竣工面积2704.03万平方米，为总规划的72.44%。“通过省、市、县三级统筹协调，全省未发生一例因缺乏新增建设用地指标而停摆的学校建设问题。”左敏说。

　　创新教师编制管理，足额均衡配置师资

　　教师是教育教学工作的第一资源，按照相关标准测算，化解大班额问题，山东需要在两年内补充教师11万人左右。然而，按照常规机制，全省每年能新进两万名教师就不错了。如何及时补充所需教师呢？

　　山东首先从顶层设计入手，省机构编制、教育、人力资源社会保障、财政等部门坚持“总量控制、统筹城乡、结构调整、有增有减”的原则，破除教师编制“天花板”，最大限度保障师资补充。

　　健全完善编制标准是山东的主要做法。“一是统一城乡编制标准。二是对年级学生数达不到标准班额数的学校，按班师比核编，小学按照每个教学班配备2.4名、初中每个教学班配备3.7名教职工的标准核定编制。三是对承担教学改革任务较重或育龄女教师较多的学校，按不超过5%的比例适当增编。全省按照班师比核增教师约5.64万名，按照5%比例核增教师约3.77万名。”山东省教育厅教师工作处处长刘宝君说，与此同时，教师编制每3年核编一次，确保教师的及时补充。

　　“得益于这一举措，日照市对符合提高核编标准的学校，均按5%的最高比例增加专任教师编制，共增加编制1078个。同时，对学生规模较小的村小和教学点，也按照师生比和班师比相结合的方式核编，比原先单纯按师生比的方式核编增加291人。”日照市教育局人事科科长徐宣清介绍，通过以上措施补充教师，原来一些“超编缺人”的学校终于松了一口气。

　　据统计，通过创新机制完善教师编制管理办法，2016年山东按照新标准核编后，与上一次核编相比，在学生基数减少39.11万人的情况下，全省教职工编制总量增加了8764人。

　　经过重新核编，编制仍显不足，怎么办？山东的办法是通过“县、市、省”三级统筹调配的办法解决。2016年，全省通过调剂其他事业单位编制用于教育数为4536个，还通过市级调剂县域间编制8755人。同时对现有教职工超出编制员额的，管理、教学辅助和工勤人员超过规定比例的，予以调配分流。新增教学辅助和工勤人员一般通过政府购买服务方式解决，自然减员空出的编制用于补充专任教师。2016年，全省调配分流富余教师、教辅人员1.65万人，通过政府购买服务方式解决教学辅助和后勤服务8401人。

　　“山东在完善教师补充机制中，最具创新性的举措是设立中小学教师临时周转编制专户。”张志勇说，“临时周转编制专户政策是机构编制部门根据解决大班额问题和补充农村紧缺学科教师的需要，对中小学满编超编的县（市、区），可在事业单位编制总量内，利用精简压缩和事业单位改革等方式收回的编制，建立中小学教师临时周转编制专户，对满编超编的中小学确需补充专任教师的，使用临时专户编制予以补充。待教师自然减员后，使用专户编制补充的专任教师改为占用中小学编制，专户编制相应核减。”

　　这一教师临时专户编制不计入中小学编制总额，由机构编制管理部门单独管理。利用这一政策，全省17个市调剂出教师临时周转专户编制1.88万人。

　　“近两年，我市加大教师补充力度，公开招考教师323人，但仍难以满足解决大班额等问题的需求。为难之际恰好赶上了临时周转编制政策，这项政策为我们增加了150个教师招聘名额。目前，全市中小学师生比均达到了省定标准。”乐陵市教育局局长韩文龙说。

　　通过创新教师编制管理，2015年7月至2017年9月，山东累计通过各种方式补充师资11.86万人。与此同时，该省全面推开“县管校聘”管理改革，强化了教育部门对县域教师编制、岗位的统筹，促进了教师城乡合理流动和均衡配置，增强了编制和教师资源的使用效益。据统计，近两年，全省交流轮岗教师6.65万人。

　　建立大班额防控长效工作机制，积极应对增量挑战

　　山东解决大班额问题的有力行动，让人民群众看到了党委、政府积极承担主体责任、解决教育难题的决心。实实在在的改变，对于那些曾经挤在大班乃至超大班里上学的孩子来说，无疑是一大福音。

　　“原来我带两个班的数学、兼任一个班的班主任，每班70多人，想真正照顾好每个孩子，确实心有余而力不足。”莲河学校初中数学教师张正勇说，“现在每个班40多个孩子，教师的工作量减了，和孩子们的关系更密切了。”

　　截至今年11月30日，山东省解决大班额问题工程累计已完成工程量1181.61亿元，为总规划的102.14%。全省新建、改扩建学校共竣工2707所，新增班数47650个，新增学位数219.11万个。全省新聘教师127617人，占规划总数的112.53%。目前，山东省中小学起始年级基本消除了大班额，并将于今年底前率先完成国家提出的2018年基本消除超大班额的目标要求。

　　“解决大班额问题绝非一日之功，也不可能毕其功于一役，还要根据城镇化进程及就学人口的动态变化，建立长效机制。”张志勇说，山东已经着手建立监测和防控机制，建立普通中小学大班额防控长效工作机制，积极应对增量挑战。

　　“今年6月，教育厅出台了关于建立普通中小学大班额问题长效防控及监测机制的通知，要求继续坚持‘市域统筹、以县为主、一县一策’的原则，组织各地以县（市、区）为单位科学制定2018年至2020年义务教育学校消除大班额专项规划，并建立以学籍信息为主要依据的班额监测机制。”仲红波说。

　　与此同时，山东还采用购买第三方服务的方式，对各中小学班额情况、在校生学籍信息进行随机抽查、核验，建立班额信息核验及公开机制，定期通报班额抽检核验结果，接受社会各界监督。

　　“党的十九大指明了当前教育改革发展的方向，统筹推进县域内城乡义务教育一体化意义重大，争取到2020年，山东省义务教育与城镇化发展基本协调，城乡学校布局更加合理，城镇大班额问题全面解决。”左敏说。

　　《中国教育报》2017年12月18日第1版