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——有感于职业教育的萧条和相关政策文本的繁荣
摘要：职业教育萧条和相关政策文本繁荣的背后隐含着政策的失效，根本原因不在政策本身，而是其他因素促成，如政策缺少配套措施、政府政策行为和管理行为脱节、职业教育自身问题以及传统文化中的官本位思想等。为此，政府应积极制定与政策配套的措施，适当加大投入，调动企业参与，促进普职沟通，特别是教育思想的沟通。
关键词：职业教育；政策失效；管理；官本位
中图分类号：G40-011．8 文献标识码：A 文章编号：1008-3219(2005)13-0028-04
一、职业教育面临的问题
(一)职业技术人才的严重缺乏和职校生源的极度匮乏
目前，我国技术工人总量求大于供，其中高级技术工人奇缺。劳动和社会保障部最新公布的2005年二季度劳动力市场供求状况报告显示，我国制造业用人需求比上年同期上升6．2％，各类技术人才明显供不应求。
与此形成鲜明对比的是，许多技校的招生不容乐观。许多学校每年暑假都要派出招生教师到学生家里做工作，甚至开专车接学生和家长到学校参观，先考察再报名，但仍有很多学生和家长表示没有兴趣。为完成招生计划，不少学校还出台了奖励政策，但就读学生依然很少。
(二)职业教育政策文本的繁荣
改革开放以来，国家有关发展职业教育的政策法规较多。
早在1980年，国务院批转教育部、国家劳动总局《关于中等教育结构改革的报告》中就指出，要改革中等教育结构，发展职业技术教育，促进高中阶段的教育更加适应社会主义现代化建设的需要。
1985年，中共中央作出的《关于教育体制改革的决定》提出建立一个能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系。1991年，国务院作出的《关于大力发展职业技术教育的决定》又明确了职业教育进一步发展的目标和任务。1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》指出“各级政府要高度重视，坚持统筹规划、积极发展的方针，充分调动各部门、企事业单位和社会各界的积极性，形成全社会兴办多形式、多层次职业技术教育的局面……”1996年，中国第一部《职业教育法》正式颁布实施，再一次重申“建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系”。1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步强调指出：“要构建与社会主义市场经济体制和教育内在规律相适应，不同类型教育相互沟通、相互衔接的教育体制”，“大力发展高等职业教育”。2002年 3月，教育部颁布《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》。2004年8月13日，教育部办公厅印发《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，要求“完善就业准入制度和职业资格证书制度，积极推进职业院校学生职业资格认证工作”。
涉及职业教育的政策文本还有很多，足可以看出国家对职业教育并非不重视。如果联系这些政策出台的经济背景，也可以断定这些政策本身是没有
脱离我国经济发展现状的。在这些好政策陆续出台的背景下，为何会出现职业技术人才严重缺乏、职业学校生源极度匮乏这些令人困惑和痛心的现象呢?
笔者通过研究发现，在很多情况下，政策的作用是相当有限的，就如政府实际上是有限政府一样。很多时候政策失效或执行效果不理想不是政策本身的问题，而是由其他相关因素导致的。然而，找到这些因素，然后尽量地从政策角度予以调整，却是政府的应尽职责。政府在制定和执行某项政策的同时，还要制定相关的配套措施以及担负起对政策对象的引导作用。
二、我国职业教育政策失效的原因
(一)职业教育与普通教育沟通难
1985年颁布的《关于教育体制改革的决定》明确提出“职业教育与学校教育相互沟通”，到现在已有20年了，但目前普职教育依然各自为战。普通教育仍只注重为升学服务的文化课教育，忽视职业技能训练，以致大批初、高中毕业生升学不成、就业无技，成为有文化的待业者。职业教育则只注重职业技能培训，忽视文化水平的提高，以致学生发展缺乏后劲，适应能力差。
普职沟通难的一个很重要的原因是学生选择分流的机会单一。虽然政策规定“要有计划地实行小学后、初中后、高中后三级分流”，而且我国也已经实行了三级分流，但目前对每一个人来讲只有一次分流选择的机会。分流的结果是让一部分毕业生接受初级、中级或高级职业教育，然后就业；另一部分毕业生则接受普通初中、高中直至普通高等教育。当许多人面对这种事关终身的一次性分流选择的时候，往往选择普通教育。
(二)职校自身存在诸多问题
目前，多数职校的教育质量并不令人满意，学校条件差，设备技术含量低，教材陈旧，教师专业水平不过关，专业结构与当地产业、行业人才结构不协调。不少城镇职业学校热衷于社会热门的金(金融)、银(银行)、财(财会)、保(保险)类专业，而对需求量大的一线生产、服务专业不注重，造成好招生的难就业、好就业的难招生的局面。从长远来看，短时期的好招生反而给职业技术学校的持续发展带来了隐患，毕业生不好找工作或找不到工作造成许多职校招生困难。
(三)政府对职业教育的职责履行不到位，政策行为和管理行为脱节
在市场经济条件下，政府力图改变职业教育在计划经济条件下的种种弊端，试图借助市场的力量搞活职业技术学校。但是，市场机制并不能解决职业教育的所有问题，政府在职业教育发展中仍需承担主要责任。尤其在财政投入方面，政府不增加甚至减少投入的做法，对职业教育的发展简直是雪上加霜。中等职业教育成本一般是普通高中的2—3倍，市场无法代替政府对职业教育进行投入。职业教育实施的是专业教育，需要比普通教育更多的设备、场地和专业技术人员，这是一项耗资巨大的工程。没有政府的高投入，职业教育很难实现专业化教育目标。然而，政府在投入政策上依然重基础教育和普通教育，轻职业教育。职业教育所需的经费不仅不能因事业发展的需要而增加，反而相对减少了。据统计，我国政府对职业教育的投入只占职教事业经费的20％左右，政府这种文本重视、行为忽视的做法使得职业教育的发展依然困难重重。
从职校的收费标准来看，政府投入不足势必导致职校收费标准提高。在我国，一般来说，各级职业学校比普通学校要高出1-2倍的收费标准。职校所实行的高收费政策，无疑会进一步促使学生去挤高考“独木桥”，从而影响职业教育的生源。
(四)政策本身缺乏一些配套措施
职校的整体规划、专业设置、招生数量、师资培训等都和当地经济的发展状况、社会对人才的需求信息等紧密相关。在我国，关于职业需求的市场信息、中介服务、研究机构都十分欠缺，学校因而缺乏这些必要的信息与服务。以供求信息为主要内容的地方职业教育统计、调查资料奇缺，职业教育的发展规划和调控方案缺乏基础数据支持，而政府在这些方面作为很小。政策文本往往只是规定目标或描绘美好的前景，对于与职校发展密切相关的具体组织和服务措施很少提及，这给政策的执行带来一定困难，执行效果难以令人满意。
(五)我国传统文化观念中官本位思想根深蒂固
我国传统儒家文化中“万般皆下晶，唯有读书高”、“学而优则仕”的价值观依然根深蒂固地存在于许多国民头脑中，使得许多人都重视普通教育而忽视职业教育。职业技术学校被视为二流学校，许多家长都不愿送自己的孩子进职业技术学校学习。董泽芳和沈百福关于“在校初中生的教育意向的调查”中发现，当前农村初中毕业生升学(升普通高中)比例与经济社会水平并不相关，与教育发展水平和教育条件也不相关，甚至与政策影响因素也无多大关系，而仅仅是受到人口文化素质，即人们文化传统影响的结果。这种扭曲的相关关系在很大程度上预示着我国发展职业教育的艰巨性。同时，应试教育的传统使许多教师、家长把与“正课”、考试、分数 无关的都归为不务正业，这就使许多学生鄙视职业教育，进而造成政策文本的失效。
三、发展职业教育的几点建议
(一)政府要适当加大对职校生均经费的投入，调动企业参与职业教育的积极性
政府应该通过各种形式和途径加大对职校的经费支持。鉴于许多职校的资金利用效率低，政府可以改变其投入方式。
目前人们对于让社会机构经营政府购买服务的探讨比较关注，笔者认为，这是一个值得尝试的方式。政府可以根据每年当地经济发展的需要，拿出应当投入职业教育的经费，在对各级各类职业学校进行科学评估和认证的基础上，从优选择，并在验收合格后直接购买教育成果。将职业教育引入市场机制，政府可以提高其投入资金的使用效果，而职业教育发展带来的经济效益将增强政府加大对职校财政支持的自信心。政府自身的能力是有限的，但可以将行业、企业作为职校的合作伙伴，将其纳入职业教育管理的组织协调机构，以适当的优惠政策为职校和企业的合作牵线搭桥。
(二)制定与政策配套的措施
我国的职业教育政策是党和国家为了贯彻大力发展职业教育的方针而规定的行为准则和行为规范，也是统一和引导职业教育从业人员意志和行为的准则。职业教育政策包括政策目标和政策手段两个方面。职业教育在政策手段方面，还需要许多配套措施。
1．社会人才需要的调查预测
与普通教育相比，社会对职业教育人才的需求更加敏感，而人才需求的变化往往不是个别职业学校所能把握的，所以政府应该定期地进行社会人才需求的预测调查，以供职校参考。
社会人才的调查预测是指从经济社会发展的需要出发，依据人才的岗位规范，预测未来目标年度的人才需求量。它主要是从各用人单位对人才的合理需求来考虑的。经济社会预测是人才预测的基础。社会预测主要包括人口预测、教育需求预测和社会关系变化预测；经济预测是对本地区主要经济部门及各项经济活动的增长速度与发展规模，以及由此引起的社会结构、产业结构与人才结构的相关性进行分析，也就是根据社会各行业对人才的合理需求来研究本地区合理的人才结构，进而预测出各行业在一定目标年度的人才需求量，还要进行现有人才拥有量的调查。人才预测需求量与现有人才拥有量之差就是教育在未来目标年度应培养的人才量。
目前，政府对社会人才的调查预测很不到位，对职校的参考作用不大。笔者建议，不仅中央政府、省级政府要做，各市、区(县)也要做(在前者的基础上)；不是偶尔做，还要根据人才变化的周期经常做，而且要通过网络、报刊、影视等多种渠道向公众公布，让职校和国民对专业的发展和选择有的放矢。
2．国民教育意向的调查预测
所谓国民教育意向调查，就是对本地区不同阶层、不同行业的国民对接受教育的目的与年限、对教育分流的时间与流向、对分流后的学制与办学形式等问题的认识与态度的调查。它反映了社会成员对教育分流的一种主观需求。国民教育分流意向是在与社会对教育的客观需求相互适应和相互矛盾的状态中存在并发展的。认真调查研究不同社会阶层群众的教育分流意向，对于科学地规划职业教育的规模，构建合理的职业教育发展模式，促进对人才的合理分流、培养，具有极为重要的意义。
例如，董泽芳、沈百福所作的“农村初中学生关于教育分流的调查”、“国民的职业教育专业选择意向分析”、“初中／高中办学模式的国民意向调查研究”，葛大汇等人关于《上海市初中升高中考试(中考)制度改革》课题的家长／专家(公众)意见征询问卷等，并不是官方的行为，但如果这些事情由政府来抓，给予政策和财政等方面的支持，其影响范围应该会更大。
国民意向的形成与发展会受到多种主客观因素的制约，既有合理的成分，也有不合理的成分，所以还要进行分析，研究哪些需要是与经济社会发展的要求相适应、可以实现并需要加以鼓励的，哪些是不现实的、需要抑制的。只有合理的教育需求才能成为建构与优化职业教育发展模式的重要依据。但是，长期以来，政府忽视了对国民教育意向与教育分流关系的研究，使职业教育的发展丧失方向。
3．关于教育培养能力的调查预测
它包括对现有培养能力的调查与对未来目标年度内培养能力的预测。未来培养能力的预测主要是根据本地区经济社会与教育发展的情况，预测今后几年可能提供的师资、墓建、经费、设备等条件，以及各级各类教育可能达到的在校生规模和毕业生总数。当务之急是抓好地方财政关于教育投资能力的调查与预测。
4．分析选择
在以上调查预测的基础上需进行分析，包括优势与潜力分析、需求与制约分析、主要问题与障碍因素分析、现有资源与配置的合理性分析、现有政策与体制的适应性分析等。
社会发展与个体发展对分流的需求和教育分
流的实际培养能力之间总是存在着矛盾，而解决这一矛盾总是存在着多种可能的目标与方案，需要进行选择。没有选择，便没有正确的目标与最佳的方案。选择的主要项目有各级各类教育发展顺序的选择、各级各类学校布局的选择、各级各类教育经费分配的选择、面向社会需求与面向个人需求的选择、面向社会效应与面向经济效益的选择等。在众多选择中，需以兼顾多方利益并追求最大整体效益为目标，提出初步的优化教育分流结构的方案，最后还需要专家、学者的论证确定。
(三)政府要大力促进普职沟通，尤其是教育思想的沟通
所谓“相互沟通”，是指在承认普通教育与职业教育两大类型的教育各有其独特性质与任务、需要同时并存但不可互相替代的前提下，使两类教育相互渗透、相互补充。政府应该作好4个方面的沟通：
一是教学内容的相互沟通。因为任何一个流向的教育不可能是单纯的普通教育或职业教育，而应是普教与职教在内容上的相互结合、渗透，只是比例不同而已。
二是学生出路的沟通。通过教育及相应的配套改革，使接受两类教育的学生在走向社会和寻求继续发展的道路上有着平等的机会，使每一个人都不受歧视。
三是办学上的沟通。包括师资力量、教学设施、实习场地等方面的资源共享或互相借用等。
四是教育思想的沟通。我国当前教育分流中的主要思想障碍是追求上高中、升大学，读书做官，鄙薄职业教育，认为普通教育是一流的正规教育，职业教育是二流的教育。这些片面甚至错误的认识必须消除，这样才能开辟两类教育相互沟通、教育分流顺利进行的道路。
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